No território Brazil a presidente Dilma Roussef está fazendo muito mal a nós povos originários e ao nosso patrimônio cultural de povos pré colombianos para forçar a implantação das grandes obras do PAC I e do PAC II (transposição do São Francisco, hidrelétricas na Amazonia e Xingu, são algumas das obras). Anos atrás foram destruídos o direito indígena (Decreto 7056/09, PEC 215, Portaria 303 entre outros) e o direito ambiental desmantelado (reformulação do Código Florestal entre outros).
Que o Grande Espírito faça justiça a nós povos originários que há cinco séculos sofremos genocidio !!!
Conclamamos os parentes a assinar em defesa do nosso patrimônio cultural https://secure.avaaz.org/po/petition/Casa_Civil_casacivilpresidenciagovbr_Impugnacao_da_IN_IPHAN_012014/?pv=10
PATRIMÔNIO CULTURAL E ARQUEOLÓGICO NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL: VERDADES INCONVENIENTES
"A FUNAI e a Fundação Palmares não serão os próximos órgãos da lista que irão revisar suas atuações no licenciamento ambiental, eles já estão revisando. Foi o que ouvimos na Audiência Pública Patrimônio Material no Licenciamento Ambiental realizada, no dia 13 de Outubro, pelo Ministério Público Federal que discutiu a Instrução Normativa do IPHAN 01/2014. Independente da discussão de quem deve resguardar o patrimônio cultural, o que sabemos, a partir da audiência é que corre por pressão da Casa Civil a reformulação da Portaria Interministerial nº 419/2011 que regula a participação desses órgãos no licenciamento ambiental conduzido pelo IBAMA. Nesse cenário, FUNAI, Fundação Palmares e Ministério da Saúde devem publicar em breve nova Instrução Normativa, semelhante à polêmica minuta do IN 01/2014 do IPHAN."
Por que isto é importante https://secure.avaaz.org/po/petition/Casa_Civil_casacivilpresidenciagovbr_Impugnacao_da_IN_IPHAN_012014/?pv=10
Belo Horizonte, 01 de outubro de 2014.
Prezados(as) Senhores(as),
No decorrer dos últimos vinte anos o Brasil tem avançado positivamente, mesmo que não na velocidade e intensidade desejada, na proteção ao patrimônio arqueológico. A portaria IPHAN 230/2002, apesar de apresentar lacunas e falhas, mudou drasticamente os procedimentos da Arqueologia, podendo ser considerada um marco na defesa ao patrimônio.
No último mês, a publicação de carta redigida pelo Sr. Marcos Paulo de Souza Miranda, intitulada “O fim da Arqueologia Preventiva”, trouxe à tona a elaboração, por parte do IPHAN, de uma Instrução Normativa (IN), cujo conteúdo e teor foram duramente questionados pelo autor, em razão de incongruências com o atual processo de licenciamento ambiental, com a legislação vigente e com os princípios que regem a proteção do Patrimônio Cultural.
O IPHAN então se manifestou de maneira inconclusiva, parcial, passional e fugidia acerca das questões colocadas pela dita carta, abstendo-se, naquele momento, de circular e abrir a elaboração do documento à discussão pública, e cujo conteúdo, até então, era restrito aos escritórios e corredores do órgão. Tal pronunciamento sobre os questionamentos da dita carta não lhe responde adequadamente, maquilando e minimizando a participação do IPHAN enquanto um órgão voltado à proteção patrimonial e tecendo ataques pessoais e desqualificadores acerca da carta e de seu autor.
Diante das respostas do IPHAN, consideradas insuficientes e inadequadas do ponto de vista técnico-científico, arqueólogos de todo o Brasil se empenharam em questionar a Sociedade de Arqueologia Brasileira, que ainda não se manifestara, sobre a nova Instrução Normativa. Uma comissão de arqueólogos foi então formada a fim de se reunir no IPHAN para obter acesso à nova regulamentação e garantir a participação mínima de profissionais atuantes na área em sua elaboração. Estranhamente, até o momento não foi divulgada a ata - apenas uma nota da presidente da SAB divulgada no sítio da sociedade - desta reunião. Estranha-se também o silêncio/omissão desta Sociedade diante da solicitação formal da Sociedade Brasileira de Espeleologia para fazer parte da comissão que participaria da dita reunião.
Sem prejuízo, reconhecemos a necessidade de revisão da legislação concernente ao tema. No entanto, a divulgação da proposta de Instrução Normativa, além de uma surpresa no sentido de seu surgimento súbito e conteúdo não discutido com o público em geral, também espanta no retrocesso destas conquistas. Claramente desassociada de princípios científicos básicos e proposições internacionais e nacionais sobre a proteção e gestão do patrimônio, a Instrução Normativa se constrói muito mais como um dispositivo político de supressão de barreiras aos interesses do governo atual, do que como instrumento de proteção ao patrimônio que se propõe que ela seja.
Ao observador desavisado, a morosidade dos processos de licenciamento denota que estes em sua própria natureza são culpados pela lentidão dos avanços no desenvolvimento econômico e social do país. No entanto, cabe atestar que na imensa maioria dos casos, as etapas mais demoradas dos licenciamentos são as que cabem justamente ao próprio governo. A inversão da responsabilidade se opera de forma dissimulada, colocando sobre os ombros dos pesquisadores os entraves hoje encontrados pela sociedade brasileira em seu desenvolvimento, desvinculando o problema de seu maior proponente e perpetuador, a estrutura mal aparelhada e subdesenvolvida do governo federal para atender a estas demandas.
Não acreditando em mal entendidos ou boas intenções desvirtuadas pelas circunstâncias, sob a pena de em outra forma nos vermos obrigados a entender que os envolvidos são inadequados para o desenvolvimento de suas funções ao não serem conscientes das consequências de seus atos, só nos resta ver o decorrer destes acontecimentos como um esforço deliberado em prol de interesses específicos.
Assim, sendo claros, acreditamos que ao optar pela redução da proteção direcionada ao patrimônio como meio de correção a barreiras institucionais impostas pela própria estrutura burocrática do país, o IPHAN e demais proponentes da nova Instrução Normativa são parte de um esforço consciente no intuito de avançar os interesses políticos do governo federal ao custo do patrimônio e da infração de suas obrigatoriedades constitucionais de proteção deste, sob um discurso falacioso de desburocratização do processo de licenciamento.
Muito pelo contrário, entendemos que a conciliação da celeridade dos licenciamentos com a preservação e estudo adequado do patrimônio é possível, e passa muito mais pela reestruturação e reaparelhamento dos órgãos institucionais responsáveis do que a sujeição dos bens patrimoniais a um regime que a eles não é inerente, o do jogo político.
Nós aqui signatários deste documento escolhemos essa última posição.
Elaborado de forma coletiva durante as duas reuniões ocorridas nos dias 24 e 29 de setembro na cidade de Belo Horizonte, com a participação de arqueólogos Pós-Doutores, Doutores, Mestres e estudantes de graduação, viemos repudiar veementemente esta proposta de Instrução Normativa.
Começando, elencamos abaixo os princípios da legislação federal, das Cartas Patrimoniais das quais o Brasil é signatário, e técnico-científicos que julgamos terem sido violados direta ou indiretamente pela redação proposta na nova Instrução Normativa do IPHAN:
- A Constituição Federal, em seus artigos 23 inciso III, que postula como competência compartilhada entre União, Estados e Municípios, “proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos”e IV “impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural”; 216A especialmente no que tange aos incisos VII, IX, X, XI, quais sejam, a transversalidade das políticas culturais, a transparência e compartilhamento de informações, democratização dos processos decisórios com participação e controle social, descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e das ações. Afrontam-se assim os princípios da Proteção, da Fruição Coletiva (dado pelo caput do Art. 214), da Prevenção de Danos (colocados pelo parágrafo 4°do art. 216), da Responsabilização (art. 225 par. 3°) e da Solidariedade Intergeracional (caput do art. 225);
- O Decreto Lei n°25 de 1937, art. 23, que determina que a União e Estados desenvolverão acordos para a coordenação e desenvolvimentos de atividades relativas à Proteção do Patrimônio Histórico e Artístico e o Art. 25, que pressupõe que o IPHAN procurará entendimentos com a sociedade, especialmente instituições eclesiásticas, científicas, históricas ou artísticas, para obter sua cooperação em benefício da preservação deste mesmo patrimônio. Além disso, destaca-se a afronta ao princípio da Vinculação de Bens Culturais;
- A Lei Federal 3.924 de 1961, que determina em seu art. 1° a responsabilidade do Poder Público em promover a proteção dos bens arqueológicos e o art. 3, que destaca que não podem ser realizadas a destruição, mutilação e aproveitamento econômico das jazidas arqueológicas antes que sejam devidamente pesquisadas;
- A resolução Conama 01 de 1986, que regulamenta os estudos obrigatórios relacionados aos Licenciamentos Ambientais, especialmente no que se refere aos Estudos de Impacto Ambiental e nos quais deve constar o Diagnóstico Ambiental que inclua, no mínimo, os estudos referenciados no art. 6° inciso I, dos quais destacamos o item C, que inclui os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, considerando ações de dependência da sociedade em nível local com os recursos ambientais e o potencial de uso futuro desses recursos.
- A Portaria IPHAN 07 de 1988 que trata, em seu art. 6°, dos prazos cabíveis à manifestação do órgão acerca de pedidos de pesquisa, no caso, 90 dias, sem prejuízo da necessidade de eventuais complementações, que reiniciam o prazo, e o artigo 9° e seu parágrafo único que consideram o arqueólogo fiel depositário do material arqueológico inserido no âmbito da pesquisa;
- A resolução CONAMA 237 de 1997, em seus artigos 2°e seu parágrafo 1°, que dispõe sobre os empreendimentos sujeitos ao Licenciamento Ambiental, dadas pelo Anexo I, 3°que considera obrigatória a realização de Estudo de Impacto Ambiental anteriormente referido, e os art. 8°e 10°, que colocam as licenças ambientais a serem emitidas no âmbito dos licenciamentos.
- O Princípio do Equilíbrio (Miranda, 2009), que pressupõe a busca, por meio de políticas públicas, do balanceamento e conciliação da preservação com o crescimento econômico, tendo em vista o desequilíbrio observado na IN em prol dos projetos de desenvolvimento;
- A Carta de Nova Delhi (1958), da qual o Brasil é signatário, que recomenda a definição clara de critérios de proteção e gestão desse patrimônio, manifestas também por meio da Recomendação sobre os Princípios aplicáveis às escavações Arqueológicas (1958), a consideração da arqueologia como integrante do conjunto de bens patrimoniais históricos, a criação de uma documentação central que congregue os elementos e mapas de bens patrimoniais, a consideração da Preservação in situ como medida de proteção dos Sítios e sua ambiência e a exigência de garantias recíprocas, que pressupõem que as permissões arqueológicas emitidas pelos governos só sejam concedidas a profissionais qualificados ou pessoas que ofereçam sérias garantias científicas, morais e financeiras;
- As normas de Quito (1967), por sua vez, colocam que os monumentos de interesse arqueológico, histórico e artístico são também recursos econômicos, assim como as riquezas naturais, devendo fazer parte dos planos de desenvolvimento. Trata-se, segundo a carta, “de incorporar a um potencial econômico um valor atual; de pôr em produtividade uma riqueza inexplorada mediante um processo de revalorização”, passando do domínio de exclusividade das minorias eruditas para o conhecimento e fruição de maiorias populares. Dispõe também que bens arqueológicos, históricos e artísticos devem ser preservados e utilizados em função do desenvolvimento, com incentivos ao turismo. Reiteramos assim os requisitos prévios voltados à revalorização do patrimônio, quais sejam, legislação eficaz, organização técnica e planejamento nacional;
- A recomendação Paris de Obras públicas ou privadas (1968), que dispõe, em seus princípios gerais, sobre a necessidade de se aplicar, por todo o território nacional, medidas de proteção amplas a todo o patrimônio arqueológico e não somente a alguns desses bens, sobre o caráter preventivo e corretivo no âmbito dessas obras, e a preferência pela preservação in situ dos bens ameaçados de forma a manter sua continuidade e significação histórica. A obrigatoriedade de sempre realizar estudos minuciosos e o registro completo dos dados de interesse acerca desses bens. Da necessidade de publicação dos dados e relatórios relativos aos salvamentos de sítios a serem impactados. Pressupõe também, nas medidas de preservação e salvamento, o respeito à antecedência dos estudos arqueológicos ao início das obras, a criação de reservas técnicas adequadas e a realização de zoneamentos em áreas arqueológicas para a salvaguarda e preservação de estratigrafias e outros elementos arqueológicos para pesquisas aprofundadas;
- A Carta de Veneza (1964), que dispõe sobre a necessidade de preservação, manutenção, conservação e restauração de monumentos históricos que tenham adquirido significação cultural, assim como postula princípios para as intervenções nesses locais, considerando tanto sua materialidade quanto sua historicidade;
- A Carta de Lausanne (1990), em seu art. 2°, 3° e 4°determina que se devem minimizar, da maneira mais abrangente possível, os impactos sobre o patrimônio arqueológico, por meio da regulamentação dos planos de uso do solo de projetos desenvolvimentistas, com integração das políticas de proteção a esses planos e participação popular efetiva, acesso ao conhecimento e ampla divulgação de informações. Coloca também a imperiosa necessidade de se garantir a preservação in situ e a adequada consideração dos imperativos de pesquisa, a obrigatoriedade de se exigirem estudos prévios e o estabelecimento de documentação arqueológica completa, com prejuízo às demandas programáticas dos empreendimentos, a obrigatoriedade de se promoverem inventários gerais de potencial arqueológico, obrigatórios na gestão e proteção do Patrimônio. Ademais, a mesma carta coloca, em seu art. 6°, a preservação in situ como um objetivo fundamental e básico da Conservação do Patrimônio Arqueológico. O mesmo item considera a natureza selecionista do processo de preservação, que deve, obrigatoriamente, ser fundamentado em critérios científicos de relevância e representatividade e a supremacia da participação popular e da divulgação das informações com sua atualização frequente para a preservação e conservação dos bens arqueológicos;
- O Princípio da Precaução, colocado pela Carta do Rio (1992), postulando que, quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a incerteza científica não deverá ser utilizada como razão para postergar a adoção de medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente, entre os quais se insere o Patrimônio Cultural;
A partir dos referenciais citados, apresentamos abaixo os principais pontos de inadequação técnico-científica da proposta de Instrução Normativa considerando os eixos apontados a seguir:
1. Estrutura do IPHAN e prazos
Chama-nos a atenção na referida IN a inadequação e imprudente estipulação de prazos inexequíveis à atual estrutura física e pessoal do IPHAN. Atualmente a Portaria Interministerial nº419 de 26 de outubro de 2011 define os prazos de resposta ao IPHAN aos processos de arqueologia. Nesta Portaria, os prazos máximos estipulados estão fixados em 90 dias no caso de EIA/RIMA e 30 nos demais. Atualmente, o IPHAN não tem conseguido cumprir estes prazos na maioria dos casos, devido a precariedade de sua estrutura e quadro. É, portanto, ingênuo, para não dizer pernicioso, propor prazos ainda menores atrelados à liberação da licença do empreendimento (leia-se destruição do patrimônio) à revelia caso o órgão não cumpra o prazo estipulado.
A responsabilização pela fiscalização dada pelo art. 54 realmente se mostra necessária. Porém, o sucateamento do IPHAN e superintendências regionais, a escassez de técnicos, meios e instrumentos para tal fiscalização devem ser alvo de políticas específicas que visem aparelhar o órgão para tal, antes da publicação da IN, de modo a respeitar o Princípio da Prevenção de Danos e da Precaução. Considera-se que a ausência de manifestação do órgão na situação em que se encontra, provocará inevitavelmente a concessão da licença à revelia. Ou seja, como o órgão não tem condições logísticas e financeiras de realizar as vistorias, e sendo essas condições para a análise do cumprimento das obrigações patrimoniais dadas pela IN, prevê-se que a maior parte das Licenças será concedida à revelia da Manifestação Conclusiva do IPHAN.
2. Sobre a “manifestação conclusiva”
O termo, citado nos artigos 24 ao 30, 35, 36, 39 e 40, carece de embasamento conceitual e clarificação jurídica, pois deixa em aberto quais aspectos deverão ser claramente abordados. Em termos gerais, tal compreensão parece ser semelhante à Anuência atualmente vigente. Porém, deve-se ressaltar a carência de indicações claras de quais deliberações tal manifestação deverá trazer, acerca de cada etapa do Licenciamento relacionado ao Patrimônio Cultural.
Acreditamos que a ‘Manifestação conclusiva’ não deve se eximir de tecer as considerações necessárias acerca da aprovação do relatório de Gestão dos Bens Culturais Tombados, Valorados e Registrados nos empreendimentos de nível III e IV. O texto atual sugere que somente a análise desse relatório proverá a manifestação conclusiva acerca dos estudos, sem colocar a obrigatoriedade de aprovação dos relatórios de execução, resultando na impressão de que só sua existência é suficiente para a obtenção da manifestação. Considerando o pressuposto de que somente a execução dos estudos e apresentação dos relatórios acerca desses bens são suficientes para prosseguimento do processo desse ponto de vista, se desconsidera a possibilidade de Preservação in situ e a obtenção de segurança científica a ser colocada ao processo decisório, afrontando o princípio da Precaução.
3. Indefinição das rubricas no licenciamento e a classificação dos empreendimentos em níveis
Nos artigos 13, 16, 18, 20 a 23, 27, 31 a 34, 36, 37 e 40 da referida IN, não há clareza em relação a qual momento do processo de licenciamento deverá ser dada a manifestação conclusiva do IPHAN a que se refere. À Licença Prévia (LP), momento de diagnóstico e avaliações de viabilidade do empreendimento, não foi atribuída claramente a rubrica necessária ao cumprimento da Resolução CONAMA 01/86 e 237/97. Nesta, no artigo 8 parágrafo 1, a licença prévia é “concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação”. Sendo essa a fase de definição das alternativas e traçados dos empreendimentos e de verificação e garantia de sua viabilidade ambiental, sua omissão na presente IN decorre na minimização das possibilidades de Preservação in situ, das exigências de análise de relevância científica e cultural, de conciliação dos empreendimentos com a preservação do Patrimônio, de restrição do processo seletivo para preservação aos momentos em que já estão definidos os projetos executivos desonerando os estudos de diagnósticos obrigatórios, desclassificando sua necessidade e secundarizando o Patrimônio Cultural diante de demandas político-econômicas.
A IN então, enfoca o fato de que os empreendimentos têm a primazia no licenciamento, em prejuízo do Patrimônio Cultural. Não foram regulamentados mecanismos de valoração e avaliação de viabilidade do empreendimento desse ponto de vista, exigência da legislação citada e das Cartas Patrimoniais, sobretudo a Recomendação de Paris de Obras públicas ou privadas (1968) e a Carta de Lausanne (1990), o que já é uma falha da legislação vigente e que vem inserindo grande insegurança e falta de parâmetros aos processos decisórios envolvidos no Licenciamento ambiental. Sugere-se assim objetivar o momento no licenciamento em que essa manifestação deve ocorrer preferencialmente, quais os impedimentos até que seja emitida e em quais aspectos é passível a punição pelo descumprimento por parte do empreendedor e do órgão ambiental. Devem-se também prever mecanismos de avaliação, valoração e seleção de sítios a serem preservados in situ, assim como instrumentos que favoreçam a alteração dos planos dos empreendimentos em benefício do Patrimônio Cultural, baseando-se no Princípio da Preservação in situ, do Equilíbrio, da Participação Popular, da Fruição Coletiva, da Proteção e da Responsabilização.
Esta postura de secundarização do Patrimônio Cultural pode ser vista na qualificação dos empreendimentos em níveis e nos procedimentos (artigos 9, 11, 14 a 16, 18, 20, 21, 28 a 30, 33 a 35 e anexos I e II) necessários para os mesmos no que tange a avaliação e proteção de bens culturais. A existência de níveis de empreendimentos para os quais se excluem levantamentos arqueológicos prévios, restringindo o patrimônio arqueológico encontrado na área dos mesmos enquanto “achados fortuitos”, irá fatalmente levar à destruição, descontextualização e mutilação do patrimônio. O acompanhamento da instalação do empreendimento em caso da identificação de patrimônio cultural na ADA, associado a termos de compromisso assinados pelo empreendedor, não tem o mesmo valor técnico-científico dos levantamentos prévios de diagnóstico. Definir os procedimentos cabíveis à Arqueologia a partir da possibilidade de alteração de alocação de estruturas em licenciamento é claramente priorizar empreendimentos em detrimento do patrimônio, é estabelecer a viabilidade e implantação de estruturas impactantes a priori, tornando o processo de licenciamento no âmbito do Patrimônio Cultural um engodo.
Baseado na legislação e nas cartas patrimoniais (Recomendação Paris 1968, Laussane 1990, Veneza 1964, Nova Delhi 1956, Norma de Quito 1967) que versam sobre o patrimônio cultural, consideramos que o enquadramento de empreendimentos e as práticas previstas no que tange o patrimônio na IN contrariam os princípios científicos de preservação e gestão do patrimônio citados até aqui.
Ademais, tem-se definido em outros diplomas legais o enquadramento dos empreendimentos em classes, as quais não dialogam com os níveis previstos pela IN, e não os justificam. Essa incoerência na classificação dos empreendimentos entre os órgãos gestores irá acarretar na dificuldade de diálogo, comprometendo o processo de licenciamento.
A classificação em níveis de impacto não é adequada quando se trata de patrimônio cultural, uma vez que sua manifestação não se dá de forma regular e previsível, tendo dimensões particulares e contextuais específicas, não permitindo generalizações e estabelecimento de modelos de atuação a priori.
Pelo exposto, defende-se a necessidade de se manter todas as etapas previstas no processo de licenciamento em todos os tipos de empreendimentos.
4. Universalização do impacto X política da preservação in situ
A proposta de IN não coloca os elementos e critérios que determinam a inviabilidade de Preservação in situ. Considerando o princípio da Preservação in situ e a Carta de Lausanne (1990), que aponta que o processo seletivo envolvido na preservação de sítios deve estar fundamentado em critérios científicos de relevância e representatividade. Como não há consideração mínima da relevância dessa etapa na IN, atualmente inserida nos processos, ainda que omitida, no âmbito das Licenças prévias, o patrimônio arqueológico poderá se tornar dependente da proposição de preservação em situação na qual já é praticamente inviável, sob a ótica macro do Licenciamento Ambiental, na medida em que não são apontados estudos preliminares responsáveis pelo preenchimento da rubrica Diagnóstico.
A ausência de uma política de valoração, preservação in situ e a primazia do salvamento arqueológico sobre essa Preservação fere os atributos de continuidade e significação histórica, e submete aos interesses econômicos dominantes o direito constitucionalmente estabelecido à permanência e manutenção, em detrimento de ações políticas unilaterais que ferem os princípios colocados pela lei Federal 3.924 de 1961, a Carta de Paris (1968) e a Carta de Lausanne (1990), das quais o Brasil é signatário.
Desse ponto de vista, a ausência de prazo hábil para que os sítios arqueológicos sejam devidamente estudados em razão de sua vinculação direta aos cronogramas dos empreendimentos, dada pela IN, invertendo assim a periodização do Patrimônio pela periodização do empreendimento, contraria aspectos metodológicos fundamentais da pesquisa arqueológica e expõe esses bens à destruição, contrariando o princípio da Precaução e levando a uma visão ainda mais parcial do contexto arqueológico resgatado.
O artigo 29 inciso I prevê somente a minimização dos impactos, mas não considera de maneira contundente a possibilidade de que esses impactos não ocorram, dissimulando a possibilidade de preservação in situ e da ambiência dos bens culturais e arqueológicos. Como trata dos empreendimentos de nível IV, deve-se haver previsão de alteração dos projetos executivos.
A licença de instalação, em seu enquadramento no processo de licenciamento ambiental, é introduzida na IN sem que antes se tenha feito menção a qualquer tipo de avaliação de viabilidade ambiental/patrimonial de sua execução, legalmente abrigado na Rubrica do Diagnóstico. Desse ponto de vista, além de ferir a resolução CONAMA 01 de 1986, mantém a toada que prioriza os objetivos do empreendimento com prejuízos claros ao Patrimônio Cultural.
No Inciso I do artigo 32°, se considera possível a preservação dos sítios impactados pelo empreendimento, sendo que tal conciliação se apresenta impossível, considerando as reais possibilidades de realizar sua preservação caso sejam impactados. Tal posição reitera que os bens culturais mencionados no caput poderão sempre ser impactados, não cabendo medidas efetivas de preservação e adequação do empreendimento à sua existência. Tal afirmativa os submete às medidas mitigadoras, sob a égide da preservação, sem que, de fato, esta ocorra, já que não há clareza acerca da obrigatoriedade de sua manutenção nas condições prévias ao empreendimento.
No caso de achados fortuitos colocados pelo Art. 33, A IN pressupõe que qualquer bem identificado na implantação de empreendimentos de nível I e II é, ingenuamente ou propositadamente, obra do acaso, e não da omissão ou desconsideração da necessidade de estudos arqueológicos em suas áreas de influência. Parte assim, do ponto em que a área é amplamente conhecida e que achados arqueológicos são obra do acaso, desvios ou anomalias, sem que anteriormente se tenham feito estudos especificamente voltados à caracterização do potencial regional, atualmente sobre a rubrica Diagnóstico (Cf. Resolução CONAMA 01/86). Desse ponto de vista, a incerteza científica não pode ser usada para justificar e tampouco desqualificar o julgamento de baixo potencial arqueológico, ferindo abertamente o princípio da Precaução. A desconsideração de necessidade de estudos minuciosos preliminares à obtenção da LP deve ser revista e ajustada à legislação vigente e aos compromissos assumidos acerca do Patrimônio Cultural pelo Brasil junto à comunidade internacional.
Além disso, quando do achado fortuito, já terá ocorrido impacto ao sítio durante a implantação nos casos dos níveis de que trata o caput, ferindo a Lei 3.924 de 1961 onde se determina que estudos minuciosos devem ser realizados antes que seja permitida a sua supressão ou mutilação. Uma vez impactado, independentemente de sua relevância e significância cultural, já está determinada a obrigatoriedade de seu resgate (inciso II item d), sem que se tenha avaliado a efetiva necessidade de relocação do empreendimento diante dos critérios colocados pelas cartas patrimoniais, em especial a Recomendaçãode Paris (1968). Outrossim, reiterando a já apontada afronta ao princípio da Precaução, e também ao da Preservação in situ. Esse artigo deveria ser suprimido e ajustados os níveis dos empreendimentos visando a ampla proteção e salvaguarda dos sítios, independentemente do desconhecimento anterior de bens arqueológicos na área.
Em relação ao artigo 48, o comentário apresentado orienta os técnicos do IPHAN que a preservação in situ só poderá ocorrer na AID, sugerindo que na ADA tal medida não poderá ser aplicada, com priorização da instalação do empreendimento. Tal medida contraria as cartas patrimoniais e legislação vigente, pois leva à sugestão de que todo sítio na ADA terá de ser resgatado, em prejuízo da alteração dos limites dessa área ou do projeto executivo do empreendimento de modo a viabilizar a proteção de sítios arqueológicos. Assim, a destruição dos sítios estaria estabelecida pelo empreendedor e seu empreendimento, antes que o processo de seleção para a preservação possa ser cientificamente embasado. Nesses termos, a preservação dos sítios arqueológicos estaria condicionada ao interesse ou não da instalação de empreendimentos sobre a área que ocupa. Tal medida contraria a Constituição Federal e as Cartas Patrimoniais, das quais o Brasil é signatário, como a Carta de Lausanne (1990), supracitadas.
5. Submissão dos arqueólogos e dos projetos de salvamento aos prazos da LI
A aprovação do programa de gestão do patrimônio Arqueológico para a obtenção da Licença de Instalação (LI) submete as pesquisas ao cronograma dos empreendimentos, como já se observa nas práxis atuais. Os salvamentos, quando estritamente necessários, deveriam ter início antes da obtenção da Licença de Instalação, conferindo segurança científica e técnica à Licença de Instalação do empreendimento. A forma como a IN apresenta a questão mantém a submissão das pesquisas ao ritmo de instalação do empreendimento, e leva à necessidade de apresentação de relatórios parciais. Tal medida afronta as recomendações das Cartas Patrimoniais, principalmente a de Paris (1968), acerca dos prazos e graus de certeza necessários ao processo decisório anteriormente mencionados.
O artigo 39 deve ser alterado para considerar somente as medidas de longo prazo no que tange à gestão do Patrimônio, com o devido remanejo da consecução salvamento como condição para obtenção da LI, e não da LO (Licença de Operação), de maneira a garantir a devida antecedência dos estudos ao início das obras, conforme orienta a Carta De Paris (1968). De outro modo, os sítios estarão expostos aos impactos durante a instalação do empreendimento à revelia da posição do Arqueólogo, como já vem acontecendo nos licenciamentos ambientais, sem que os empreendedores sejam justamente punidos por tal ação, sobrando aos arqueólogos o ônus por tais impactos. É preciso criar instrumentos que efetivem a proteção e salvamento dos sítios antes da obtenção da Licença de Instalação pelo empreendedor, sem que o resgate seja caracterizado por condicionantes a serem cumpridas após obtenção da Licença, como já vem ocorrendo e resultando em dano irreversível aos sítios arqueológicos.
Além dos possíveis impactos ao patrimônio, os trabalhos arqueológicos durante a fase de instalação/operação do empreendimento submetem os arqueólogos a situações de alto risco à sua integridade física, contrariando todas as Normas Regulamentadoras de Segurança e Saúde do Trabalho, uma vez que este terá de conviver em meio a maquinários pesados, desmontes de rocha entre outros riscos.
6. Consideração parcial da AID e desconsideração da AII no processo de avaliação de impacto
A proposta de IN suprime as relevâncias das áreas de influência direta e indireta nas avaliações de potencial e de impacto ao patrimônio arqueológico. Tal medida ignora a importância do contexto arqueológico regional e sua participação nas avaliações de relevância e significância integrada dos sítios arqueológicos. Tais análises devem ser fundamentadas na participação das escalas regional e local na constituição histórica e arqueológica dos vestígios. Tal supressão limita a avaliação dos impactos cumulativos e sinérgicos dos empreendimentos, e impede a articulação contextual e integrada dos bens culturais, assim como a indicação de potencial arqueológico nessas áreas, e sua composição em diversas escalas. Nesses termos, o respeito às áreas de influência já amplamente aplicadas nos licenciamentos ambientais visa suprir exatamente essa problemática.
7. Necessidade de definição das responsabilidades sobre a permissão de pesquisa compartilhada: empreendedor e arqueólogo são solidários na portaria de autorização;
Portaria conjunta não define as responsabilidades, o que deixa clara a diminuição da autonomia do arqueólogo sobre os processos junto ao órgão.
O artigo 44 não é admissível do ponto de vista profissional e da legislação patrimonial vigente. O fato do empreendedor ser considerado permissionário insere a incerteza do quanto ele pode participar, influenciar e interferir em todo o processo de pesquisa e nas medidas envolvidas. Nesses termos, a participação do empreendedor como permissionário insere a parte interessada nos estudos do Licenciamento Ambiental. A nosso ver, tal medida submete o arqueólogo completamente a esses interesses, ferindo os princípios de idoneidade técnico-científica e legitimando a ação coercitiva dos empreendedores. A resolução de tal questão reside na atribuição de limites à atuação do empreendedor nos estudos, por meio da proposição de critérios claros de participação e responsabilização.
Art. 46° Sendo o empreendedor permissionário solidariamente, se deveria estipular e exigir, de modo claro, sua idoneidade técnico-científica ou suas atribuições como detentor de permissão, respeitando a capacitação do arqueólogo permissionário, ao qual estaria sujeito. O formato atual da questão na IN dá ao empreendedor liberdade de interferência no processo e nos estudos, exclusão sumária do arqueólogo que não atende aos seus interesses, e centra nesse profissional todas as responsabilidades e ônus de provas, inclusive aquelas que fogem ao seu real compromisso, deixando o arqueólogo ao bel-prazer da demanda do empreendedor, em detrimento do patrimônio arqueológico, que a legislação trata como de maior interesse difuso e coletivo. Devem ser discutidos instrumentos para culpabilização e responsabilização do empreendedor nesse âmbito, a serem inseridos na IN, ao mesmo tempo em que se suprime a permissão a esse interessado, legando aos arqueólogos sua liberdade profissional e técnica.
Além disso, o art. 45 e seus incisos institucionalizam a submissão do arqueólogo coordenador aos interesses do empreendedor, que pode substituí-lo ao longo do processo sem sua própria anuência e sem que haja medidas claras que regulem a substituição do arqueólogo. Nesses termos, deve ser revista, suprimindo o “ou” por “e”. Dessa forma, com a anuência do arqueólogo, e a proposição de nova metodologia de pesquisa que deva ser mais abrangente e criteriosa, seria possível a substituição. Porém, para tanto, devem ser estabelecidos critérios para julgar se a nova metodologia realmente supera os limites da anteriormente proposta, eliminando a incerteza de fatores políticos e interesses econômicos que poderão incidir sobre o coordenador técnico e sobre a execução do projeto.
8. Assimetria de restrições de concessão de portaria entre prática de Acompanhamento Arqueológico e Programa de gestão do Patrimônio arqueológico
O Artigo 48, que versa sobre a impossibilidade do arqueólogo coordenador ou arqueólogo coordenador de campo obter mais de uma portaria ou participar de outras equipes de pesquisa, denota desequilíbrio com os demais que tratam da presença do arqueólogo coordenador, já que a execução dos Programas de Gestão do Patrimônio Arqueológico se coloca como tarefa mais complexa e duradoura que o acompanhamento.
De outro modo, e de forma ainda mais grave, o artigo 48 ainda fere frontalmente a Constituição Federal em seu artigo 5° e também no 23 que dispõe que “Cada um tem o direito ao trabalho e a escolher livremente sua profissão; a receber o salário que lhe permita viver, a ele e a sua família”. A partir do momento em que o IPHAN veta o direito ao trabalho ao arqueólogo, sem que tal intervenção seja determinada por lei, ele inviabiliza o livre exercício de sua profissão e o seu sustento. Na forma como se apresenta, a proposta de Normativa só vem a beneficiar as grandes empresas e inviabilizar o trabalho das pequenas empresas e profissionais autônomos. A normativa também é uma afronta direta à capacidade intelectual dos arqueólogos coordenadores que são julgados previamente, como incapazes de gerirem mais de um projeto ao mesmo tempo.
Ademais, questiona-se a eficiência do IPHAN em cumprir os prazos de publicação das portarias, uma vez que a morosidade será mais um fator que impedirá o exercício da profissão.
9. Sobre a deliberação da capacitação técnica da equipe
A IN, entre outras contradições jurídicas, propõe em seus comentários a atribuição de quem é arqueólogo hoje no Brasil com base no ofício circular 01/2013/GAB. Como este mesmo ofício admite, não está entre as atribuições do IPHAN definir quem é arqueólogo e, para tanto, este faz suas definições contrariando sua própria constatação. Entendemos que é necessária uma definição mínima de quem pode atuar, mas esta não cabe ao IPHAN.
10. Reservas técnicas
O IPHAN não apresenta contrapartida, no que tange ao Artigo 50, no sentido de fomentar a criação das reservas regionais, locais e nacionais, sendo sua constituição de interesse único das instituições declaradamente desejosas de receber tais depósitos, conquanto adotem procedimentos padronizados pelo órgão. Para tanto, recomenda-se a consideração da obrigatoriedade de fomento e de criação de coleções regionais destinadas a receber todos os bens arqueológicos oriundos de pesquisas nessas regiões por parte do poder público, reforçando o princípio da Vinculação dos Bens Culturais e unificando acervos correlatos numa mesma reserva.
11. Quais são os parâmetros para priorização das áreas?
O artigo 9 versa sobre a abertura do processo administrativo para as manifestações do IPHAN no âmbito do licenciamento ambiental. No inciso III, é mencionada a priorização da área de pesquisa em prol de empreendimentos. Nesse caso, quais são os parâmetros para a priorização? Qual seria a política adotada com relação à sobreposição de portarias de pesquisa acadêmica e de portarias voltadas para o licenciamento? O termo carece de esclarecimentos e regulação específica na IN.
12. Dúvidas sobre a responsabilidade do IPHAN para os bens de nível estadual e municipal
Sendo o IPHAN, órgãos patrimoniais estaduais e municipais corresponsáveis solidariamente pela gestão do patrimônio Cultural, conforme aponta a Constituição Federal, o IPHAN não pode se eximir da responsabilidade sobre o patrimônio acautelado em todas as instâncias. Cabe também instar os órgãos patrimoniais estaduais e municipais a se pronunciarem a respeito do patrimônio acautelado em suas esferas.
13. Discutir a validade e emprego dos termos de compromisso;
De acordo com IN e como anteriormente apontado, para os empreendimentos de nível I e II, prevê-se um termo de compromisso assinado pelo empreendedor atestando que o mesmo comunicará o órgão licenciador caso sejam identificados patrimônios culturais na ADA do empreendimento. Tais termos seriam assinados por pessoas que não apresentam idoneidade técnico-científica, ou pessoas que apresentam vínculo direto com o empreendimento, não havendo nenhuma garantia ou segurança de que não haverá dano irreversível ao patrimônio cultural.
14. Tombamento
É para nós surpreendente, para não dizer maquiavélica, a previsão de inclusão de empreendimentos, mesmo de nível máximo de impacto, em áreas tombadas e, consequentemente, de preservação. O decreto Lei nº25 de 1937 reza em seu artigo 17 que “as coisas tombadas não poderão, em caso nenhum (grifo nosso), ser destruídas, demolidas ou mutiladas...”. A previsão (e consequente permissão) de empreendimentos nestas áreas pela IN, fere frontalmente todas as considerações de preservação além de diretamente o dito decreto.
15. Educação Patrimonial
Nos comentários colocados após o artigo 41 no Capítulo III da IN, está destacado que não será necessária a educação patrimonial nos empreendimentos de níveis I e II, substituída por ações de divulgação. Ações de divulgação não são suficientes para que o patrimônio cultural seja reconhecido considerando os interesses de públicos diversos. A educação patrimonial é um instrumento para a construção conjunta de conhecimento, compartilhamento de saberes e lógicas diversas, identificação de patrimônios culturais de forma conjunta com os públicos envolvidos e tomada de medidas visando a preservação do patrimônio. Neste sentido, ressaltamos também a importância do levantamento oral junto às comunidades afetadas, atividade que integra não só o registro de informações sobre o patrimônio material, mas também sobre o imaterial, resultando na produção de conhecimento sobre a história da região, sobre os saberes e fazeres de grupos étnicos e sobre a relação das pessoas com o patrimônio. Consideramos que a educação patrimonial também deve ser tratada como um projeto de pesquisa, deve estar presente desde o início do projeto de licenciamento e não deve ser excluída de nenhum dos níveis de empreendimentos.
16. Homologação de cavernas
Em 2008, foi publicado o polêmico Decreto 6.640, que estipula a necessidade de valoração das cavidades subterrâneas. Entre outros critérios, o decreto acrescenta, entre os itens a se valorar, o Patrimônio Cultural. No entanto, não há neste Decreto qualquer menção quanto aos procedimentos e parâmetros a esta valoração, e não há por parte do IPHAN qualquer comentário ou regulamentação relacionados a estes. A valoração, na grande maioria das vezes, é feita por não arqueólogos, o que coloca em grande risco o patrimônio arqueológico. A atual proposta de IN se exime de apresentar os procedimentos e parâmetros para esta valoração, mantendo-a no limbo em que se encontra.
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Diante de tão obtuso e subterrâneo esforço de elaboração da proposta de IN pelo IPHAN, da deliberada e aberta intenção de privilégios políticos e econômicos dados pelo documento e da negligência evidente e violação à Legislação Federal vigente, às Cartas Patrimoniais e aos princípios técnico-científicos adotados amplamente pela Arqueologia, os arqueólogos que subscrevem, reunidos em assembleias voltadas à discussão da norma, realizadas nos dias 24 e 29 de setembro na cidade de Belo Horizonte na Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais, no auditório Prof. Luiz Bicalho, que envolveram profissionais Pós-Doutores, Doutores, Mestres e estudantes de Graduação, e os demais que subscrevem, entendem que as bases fundamentais de elaboração da IN não são as próprias do saber científico e gestão patrimonial, não sendo possível em nenhuma instância sua readequação ou remodelamento no prejuízo de incorrer inevitavelmente a uma continuidade dos mesmos problemas que ela suscita.
Dito isto, propomos como alternativa um novo processo de debate, aberto e conjunto entre membros da sociedade civil, órgãos governamentais ligados ao licenciamento ambiental, diferentes instâncias do Ministério Público, SAB e demais profissionais e associações, sejam estas empresas, ONGs, ou OSCIPs, sem a primazia de uma das partes em detrimento das outras, como ocorrido na consulta isolada à SAB, tomada prematuramente como único órgão representativo dos profissionais de arqueologia do Brasil.
Acreditamos que o novo debate deverá ter como eixo principal a reestruturação global do processo de licenciamento ambiental, de modo a adequar plenamente todas suas instâncias às dificuldades encontradas sem um detrimento obrigatório ao patrimônio. Como esperamos que tenha ficado claro ao longo deste presente documento, os maiores entraves hoje existentes no licenciamento são em sua imensa maioria decorrentes da morosidade burocrática e falta de comunicação entre as diferentes instâncias e órgãos licenciadores, que incidem em atrasos e custos gigantescos decorrentes destes.
Ao contrário do aventado por diversas partes na imprensa e afins, os custos das pesquisas preventivas nos licenciamentos, do ponto de vista financeiro e dos cronogramas, são predominantemente muito inferiores aos custos gerais das obras de engenharia e de vários estudos técnicos envolvidos, como projetos executivos. A nosso ver, os atrasos e altos custos derivam diretamente de dificuldades inerentes aos órgãos de gerir as demandas do Licenciamento Ambiental. A demora na entrada do IPHAN nos processos, que depende de terceiros para que atue, é, ao nosso entendimento, tão ou mais danosa quanto as próprias dificuldades inerentes ao estado atual de sucateamento desta mesma instituição.
Assim, vemos como necessária não só uma renovação dos quadros e estrutura do IPHAN, um ponto indiscutível e imprescindível mas uma revisão plena de seu papel atual. A inclusão do licenciamento de bens culturais não deve se manter em seu presente estado de anexo aos estudos ambientais, sendo necessária sua equiparação nos momentos de entrada e realização dos estudos de impacto.
Como sugestão, acreditamos que os processos de licenciamento passem a existir sobre uma única plataforma integrada de abertura e divulgação de tomadas de decisões. Com um encaminhamento único de abertura, em que a parte interessada acionaria uma plataforma integrada, que ligaria todos os órgãos pertinentes, as informações se dispersariam automaticamente aos órgãos licenciadores, independente da ação de seus integrantes. Caberia assim a esses órgãos a disposição sobre as partes que lhes respectivamente cabem e apenas a elas, sem a delegação de primazias ou responsabilidades indevidas em nenhum momento do processo. Não só isso, como também a entrada concomitante e análise simultânea facilitaria e agilizaria todo o processo, colocando, por exemplo, os estudos de bens culturais em seu tão necessário espaço dentro das análises iniciais de viabilidade dos empreendimentos, e não apenas nas etapas de concretização e finalização das obras.
Também acreditamos que os processos de abertura deveriam ser claros, transparentes e acessíveis a todos de forma fácil e simples, ou dito de outra forma, com todas suas etapas e pareceres dos órgãos responsáveis disponíveis imediatamente em sítio eletrônico. A clareza e fácil acesso às disposições da administração pública são princípios básicos mundialmente reconhecidos, e adotados nas mais diferentes instâncias e locais. Sua realização garante à população o poder de contestação imediata a todo e qualquer encaminhamento governamental. Entendemos que o sistema atual e o proposto na Instrução Normativa não condizem com estes propósitos, solidificando uma aura de obscurantismo na tomada de decisões que beneficia apenas e somente apenas aqueles capazes de exercerem pressões de força maior para garantirem a efetividade de seus interesses, fortalecendo a corrupção e alijando os mais fundamentais princípios democráticos estabelecidos pela Constituição.
Seguindo a ideia de que o patrimônio cultural é um bem não renovável e insubstituível em sua particularidade, e imprescindível para o fortalecimento de identidades e o reconhecimento de processos sociais de desigualdade e dominação, acreditamos que sua proteção se faz uma preocupação de primeira grandeza de todo o País, responsável para com seus cidadãos.
Finalizando, esperamos que nossas manifestações possam, em conjunto com os esforços de outros grupos interessados, permitir uma abertura e diálogo verdadeiramente democrático dos temas tratados, entendendo o patrimônio cultural como um bem coletivo, e o direito a seu acesso e preservação como uma obrigação pétrea do Estado. Não entendemos outra maneira que a viabilização do cumprimento dessas obrigações possa vir a ocorrer, do que por meio de sua construção coletiva, aberta e transparente.
Prezados(as) Senhores(as),
No decorrer dos últimos vinte anos o Brasil tem avançado positivamente, mesmo que não na velocidade e intensidade desejada, na proteção ao patrimônio arqueológico. A portaria IPHAN 230/2002, apesar de apresentar lacunas e falhas, mudou drasticamente os procedimentos da Arqueologia, podendo ser considerada um marco na defesa ao patrimônio.
No último mês, a publicação de carta redigida pelo Sr. Marcos Paulo de Souza Miranda, intitulada “O fim da Arqueologia Preventiva”, trouxe à tona a elaboração, por parte do IPHAN, de uma Instrução Normativa (IN), cujo conteúdo e teor foram duramente questionados pelo autor, em razão de incongruências com o atual processo de licenciamento ambiental, com a legislação vigente e com os princípios que regem a proteção do Patrimônio Cultural.
O IPHAN então se manifestou de maneira inconclusiva, parcial, passional e fugidia acerca das questões colocadas pela dita carta, abstendo-se, naquele momento, de circular e abrir a elaboração do documento à discussão pública, e cujo conteúdo, até então, era restrito aos escritórios e corredores do órgão. Tal pronunciamento sobre os questionamentos da dita carta não lhe responde adequadamente, maquilando e minimizando a participação do IPHAN enquanto um órgão voltado à proteção patrimonial e tecendo ataques pessoais e desqualificadores acerca da carta e de seu autor.
Diante das respostas do IPHAN, consideradas insuficientes e inadequadas do ponto de vista técnico-científico, arqueólogos de todo o Brasil se empenharam em questionar a Sociedade de Arqueologia Brasileira, que ainda não se manifestara, sobre a nova Instrução Normativa. Uma comissão de arqueólogos foi então formada a fim de se reunir no IPHAN para obter acesso à nova regulamentação e garantir a participação mínima de profissionais atuantes na área em sua elaboração. Estranhamente, até o momento não foi divulgada a ata - apenas uma nota da presidente da SAB divulgada no sítio da sociedade - desta reunião. Estranha-se também o silêncio/omissão desta Sociedade diante da solicitação formal da Sociedade Brasileira de Espeleologia para fazer parte da comissão que participaria da dita reunião.
Sem prejuízo, reconhecemos a necessidade de revisão da legislação concernente ao tema. No entanto, a divulgação da proposta de Instrução Normativa, além de uma surpresa no sentido de seu surgimento súbito e conteúdo não discutido com o público em geral, também espanta no retrocesso destas conquistas. Claramente desassociada de princípios científicos básicos e proposições internacionais e nacionais sobre a proteção e gestão do patrimônio, a Instrução Normativa se constrói muito mais como um dispositivo político de supressão de barreiras aos interesses do governo atual, do que como instrumento de proteção ao patrimônio que se propõe que ela seja.
Ao observador desavisado, a morosidade dos processos de licenciamento denota que estes em sua própria natureza são culpados pela lentidão dos avanços no desenvolvimento econômico e social do país. No entanto, cabe atestar que na imensa maioria dos casos, as etapas mais demoradas dos licenciamentos são as que cabem justamente ao próprio governo. A inversão da responsabilidade se opera de forma dissimulada, colocando sobre os ombros dos pesquisadores os entraves hoje encontrados pela sociedade brasileira em seu desenvolvimento, desvinculando o problema de seu maior proponente e perpetuador, a estrutura mal aparelhada e subdesenvolvida do governo federal para atender a estas demandas.
Não acreditando em mal entendidos ou boas intenções desvirtuadas pelas circunstâncias, sob a pena de em outra forma nos vermos obrigados a entender que os envolvidos são inadequados para o desenvolvimento de suas funções ao não serem conscientes das consequências de seus atos, só nos resta ver o decorrer destes acontecimentos como um esforço deliberado em prol de interesses específicos.
Assim, sendo claros, acreditamos que ao optar pela redução da proteção direcionada ao patrimônio como meio de correção a barreiras institucionais impostas pela própria estrutura burocrática do país, o IPHAN e demais proponentes da nova Instrução Normativa são parte de um esforço consciente no intuito de avançar os interesses políticos do governo federal ao custo do patrimônio e da infração de suas obrigatoriedades constitucionais de proteção deste, sob um discurso falacioso de desburocratização do processo de licenciamento.
Muito pelo contrário, entendemos que a conciliação da celeridade dos licenciamentos com a preservação e estudo adequado do patrimônio é possível, e passa muito mais pela reestruturação e reaparelhamento dos órgãos institucionais responsáveis do que a sujeição dos bens patrimoniais a um regime que a eles não é inerente, o do jogo político.
Nós aqui signatários deste documento escolhemos essa última posição.
Elaborado de forma coletiva durante as duas reuniões ocorridas nos dias 24 e 29 de setembro na cidade de Belo Horizonte, com a participação de arqueólogos Pós-Doutores, Doutores, Mestres e estudantes de graduação, viemos repudiar veementemente esta proposta de Instrução Normativa.
Começando, elencamos abaixo os princípios da legislação federal, das Cartas Patrimoniais das quais o Brasil é signatário, e técnico-científicos que julgamos terem sido violados direta ou indiretamente pela redação proposta na nova Instrução Normativa do IPHAN:
- A Constituição Federal, em seus artigos 23 inciso III, que postula como competência compartilhada entre União, Estados e Municípios, “proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos”e IV “impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural”; 216A especialmente no que tange aos incisos VII, IX, X, XI, quais sejam, a transversalidade das políticas culturais, a transparência e compartilhamento de informações, democratização dos processos decisórios com participação e controle social, descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e das ações. Afrontam-se assim os princípios da Proteção, da Fruição Coletiva (dado pelo caput do Art. 214), da Prevenção de Danos (colocados pelo parágrafo 4°do art. 216), da Responsabilização (art. 225 par. 3°) e da Solidariedade Intergeracional (caput do art. 225);
- O Decreto Lei n°25 de 1937, art. 23, que determina que a União e Estados desenvolverão acordos para a coordenação e desenvolvimentos de atividades relativas à Proteção do Patrimônio Histórico e Artístico e o Art. 25, que pressupõe que o IPHAN procurará entendimentos com a sociedade, especialmente instituições eclesiásticas, científicas, históricas ou artísticas, para obter sua cooperação em benefício da preservação deste mesmo patrimônio. Além disso, destaca-se a afronta ao princípio da Vinculação de Bens Culturais;
- A Lei Federal 3.924 de 1961, que determina em seu art. 1° a responsabilidade do Poder Público em promover a proteção dos bens arqueológicos e o art. 3, que destaca que não podem ser realizadas a destruição, mutilação e aproveitamento econômico das jazidas arqueológicas antes que sejam devidamente pesquisadas;
- A resolução Conama 01 de 1986, que regulamenta os estudos obrigatórios relacionados aos Licenciamentos Ambientais, especialmente no que se refere aos Estudos de Impacto Ambiental e nos quais deve constar o Diagnóstico Ambiental que inclua, no mínimo, os estudos referenciados no art. 6° inciso I, dos quais destacamos o item C, que inclui os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, considerando ações de dependência da sociedade em nível local com os recursos ambientais e o potencial de uso futuro desses recursos.
- A Portaria IPHAN 07 de 1988 que trata, em seu art. 6°, dos prazos cabíveis à manifestação do órgão acerca de pedidos de pesquisa, no caso, 90 dias, sem prejuízo da necessidade de eventuais complementações, que reiniciam o prazo, e o artigo 9° e seu parágrafo único que consideram o arqueólogo fiel depositário do material arqueológico inserido no âmbito da pesquisa;
- A resolução CONAMA 237 de 1997, em seus artigos 2°e seu parágrafo 1°, que dispõe sobre os empreendimentos sujeitos ao Licenciamento Ambiental, dadas pelo Anexo I, 3°que considera obrigatória a realização de Estudo de Impacto Ambiental anteriormente referido, e os art. 8°e 10°, que colocam as licenças ambientais a serem emitidas no âmbito dos licenciamentos.
- O Princípio do Equilíbrio (Miranda, 2009), que pressupõe a busca, por meio de políticas públicas, do balanceamento e conciliação da preservação com o crescimento econômico, tendo em vista o desequilíbrio observado na IN em prol dos projetos de desenvolvimento;
- A Carta de Nova Delhi (1958), da qual o Brasil é signatário, que recomenda a definição clara de critérios de proteção e gestão desse patrimônio, manifestas também por meio da Recomendação sobre os Princípios aplicáveis às escavações Arqueológicas (1958), a consideração da arqueologia como integrante do conjunto de bens patrimoniais históricos, a criação de uma documentação central que congregue os elementos e mapas de bens patrimoniais, a consideração da Preservação in situ como medida de proteção dos Sítios e sua ambiência e a exigência de garantias recíprocas, que pressupõem que as permissões arqueológicas emitidas pelos governos só sejam concedidas a profissionais qualificados ou pessoas que ofereçam sérias garantias científicas, morais e financeiras;
- As normas de Quito (1967), por sua vez, colocam que os monumentos de interesse arqueológico, histórico e artístico são também recursos econômicos, assim como as riquezas naturais, devendo fazer parte dos planos de desenvolvimento. Trata-se, segundo a carta, “de incorporar a um potencial econômico um valor atual; de pôr em produtividade uma riqueza inexplorada mediante um processo de revalorização”, passando do domínio de exclusividade das minorias eruditas para o conhecimento e fruição de maiorias populares. Dispõe também que bens arqueológicos, históricos e artísticos devem ser preservados e utilizados em função do desenvolvimento, com incentivos ao turismo. Reiteramos assim os requisitos prévios voltados à revalorização do patrimônio, quais sejam, legislação eficaz, organização técnica e planejamento nacional;
- A recomendação Paris de Obras públicas ou privadas (1968), que dispõe, em seus princípios gerais, sobre a necessidade de se aplicar, por todo o território nacional, medidas de proteção amplas a todo o patrimônio arqueológico e não somente a alguns desses bens, sobre o caráter preventivo e corretivo no âmbito dessas obras, e a preferência pela preservação in situ dos bens ameaçados de forma a manter sua continuidade e significação histórica. A obrigatoriedade de sempre realizar estudos minuciosos e o registro completo dos dados de interesse acerca desses bens. Da necessidade de publicação dos dados e relatórios relativos aos salvamentos de sítios a serem impactados. Pressupõe também, nas medidas de preservação e salvamento, o respeito à antecedência dos estudos arqueológicos ao início das obras, a criação de reservas técnicas adequadas e a realização de zoneamentos em áreas arqueológicas para a salvaguarda e preservação de estratigrafias e outros elementos arqueológicos para pesquisas aprofundadas;
- A Carta de Veneza (1964), que dispõe sobre a necessidade de preservação, manutenção, conservação e restauração de monumentos históricos que tenham adquirido significação cultural, assim como postula princípios para as intervenções nesses locais, considerando tanto sua materialidade quanto sua historicidade;
- A Carta de Lausanne (1990), em seu art. 2°, 3° e 4°determina que se devem minimizar, da maneira mais abrangente possível, os impactos sobre o patrimônio arqueológico, por meio da regulamentação dos planos de uso do solo de projetos desenvolvimentistas, com integração das políticas de proteção a esses planos e participação popular efetiva, acesso ao conhecimento e ampla divulgação de informações. Coloca também a imperiosa necessidade de se garantir a preservação in situ e a adequada consideração dos imperativos de pesquisa, a obrigatoriedade de se exigirem estudos prévios e o estabelecimento de documentação arqueológica completa, com prejuízo às demandas programáticas dos empreendimentos, a obrigatoriedade de se promoverem inventários gerais de potencial arqueológico, obrigatórios na gestão e proteção do Patrimônio. Ademais, a mesma carta coloca, em seu art. 6°, a preservação in situ como um objetivo fundamental e básico da Conservação do Patrimônio Arqueológico. O mesmo item considera a natureza selecionista do processo de preservação, que deve, obrigatoriamente, ser fundamentado em critérios científicos de relevância e representatividade e a supremacia da participação popular e da divulgação das informações com sua atualização frequente para a preservação e conservação dos bens arqueológicos;
- O Princípio da Precaução, colocado pela Carta do Rio (1992), postulando que, quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a incerteza científica não deverá ser utilizada como razão para postergar a adoção de medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente, entre os quais se insere o Patrimônio Cultural;
A partir dos referenciais citados, apresentamos abaixo os principais pontos de inadequação técnico-científica da proposta de Instrução Normativa considerando os eixos apontados a seguir:
1. Estrutura do IPHAN e prazos
Chama-nos a atenção na referida IN a inadequação e imprudente estipulação de prazos inexequíveis à atual estrutura física e pessoal do IPHAN. Atualmente a Portaria Interministerial nº419 de 26 de outubro de 2011 define os prazos de resposta ao IPHAN aos processos de arqueologia. Nesta Portaria, os prazos máximos estipulados estão fixados em 90 dias no caso de EIA/RIMA e 30 nos demais. Atualmente, o IPHAN não tem conseguido cumprir estes prazos na maioria dos casos, devido a precariedade de sua estrutura e quadro. É, portanto, ingênuo, para não dizer pernicioso, propor prazos ainda menores atrelados à liberação da licença do empreendimento (leia-se destruição do patrimônio) à revelia caso o órgão não cumpra o prazo estipulado.
A responsabilização pela fiscalização dada pelo art. 54 realmente se mostra necessária. Porém, o sucateamento do IPHAN e superintendências regionais, a escassez de técnicos, meios e instrumentos para tal fiscalização devem ser alvo de políticas específicas que visem aparelhar o órgão para tal, antes da publicação da IN, de modo a respeitar o Princípio da Prevenção de Danos e da Precaução. Considera-se que a ausência de manifestação do órgão na situação em que se encontra, provocará inevitavelmente a concessão da licença à revelia. Ou seja, como o órgão não tem condições logísticas e financeiras de realizar as vistorias, e sendo essas condições para a análise do cumprimento das obrigações patrimoniais dadas pela IN, prevê-se que a maior parte das Licenças será concedida à revelia da Manifestação Conclusiva do IPHAN.
2. Sobre a “manifestação conclusiva”
O termo, citado nos artigos 24 ao 30, 35, 36, 39 e 40, carece de embasamento conceitual e clarificação jurídica, pois deixa em aberto quais aspectos deverão ser claramente abordados. Em termos gerais, tal compreensão parece ser semelhante à Anuência atualmente vigente. Porém, deve-se ressaltar a carência de indicações claras de quais deliberações tal manifestação deverá trazer, acerca de cada etapa do Licenciamento relacionado ao Patrimônio Cultural.
Acreditamos que a ‘Manifestação conclusiva’ não deve se eximir de tecer as considerações necessárias acerca da aprovação do relatório de Gestão dos Bens Culturais Tombados, Valorados e Registrados nos empreendimentos de nível III e IV. O texto atual sugere que somente a análise desse relatório proverá a manifestação conclusiva acerca dos estudos, sem colocar a obrigatoriedade de aprovação dos relatórios de execução, resultando na impressão de que só sua existência é suficiente para a obtenção da manifestação. Considerando o pressuposto de que somente a execução dos estudos e apresentação dos relatórios acerca desses bens são suficientes para prosseguimento do processo desse ponto de vista, se desconsidera a possibilidade de Preservação in situ e a obtenção de segurança científica a ser colocada ao processo decisório, afrontando o princípio da Precaução.
3. Indefinição das rubricas no licenciamento e a classificação dos empreendimentos em níveis
Nos artigos 13, 16, 18, 20 a 23, 27, 31 a 34, 36, 37 e 40 da referida IN, não há clareza em relação a qual momento do processo de licenciamento deverá ser dada a manifestação conclusiva do IPHAN a que se refere. À Licença Prévia (LP), momento de diagnóstico e avaliações de viabilidade do empreendimento, não foi atribuída claramente a rubrica necessária ao cumprimento da Resolução CONAMA 01/86 e 237/97. Nesta, no artigo 8 parágrafo 1, a licença prévia é “concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação”. Sendo essa a fase de definição das alternativas e traçados dos empreendimentos e de verificação e garantia de sua viabilidade ambiental, sua omissão na presente IN decorre na minimização das possibilidades de Preservação in situ, das exigências de análise de relevância científica e cultural, de conciliação dos empreendimentos com a preservação do Patrimônio, de restrição do processo seletivo para preservação aos momentos em que já estão definidos os projetos executivos desonerando os estudos de diagnósticos obrigatórios, desclassificando sua necessidade e secundarizando o Patrimônio Cultural diante de demandas político-econômicas.
A IN então, enfoca o fato de que os empreendimentos têm a primazia no licenciamento, em prejuízo do Patrimônio Cultural. Não foram regulamentados mecanismos de valoração e avaliação de viabilidade do empreendimento desse ponto de vista, exigência da legislação citada e das Cartas Patrimoniais, sobretudo a Recomendação de Paris de Obras públicas ou privadas (1968) e a Carta de Lausanne (1990), o que já é uma falha da legislação vigente e que vem inserindo grande insegurança e falta de parâmetros aos processos decisórios envolvidos no Licenciamento ambiental. Sugere-se assim objetivar o momento no licenciamento em que essa manifestação deve ocorrer preferencialmente, quais os impedimentos até que seja emitida e em quais aspectos é passível a punição pelo descumprimento por parte do empreendedor e do órgão ambiental. Devem-se também prever mecanismos de avaliação, valoração e seleção de sítios a serem preservados in situ, assim como instrumentos que favoreçam a alteração dos planos dos empreendimentos em benefício do Patrimônio Cultural, baseando-se no Princípio da Preservação in situ, do Equilíbrio, da Participação Popular, da Fruição Coletiva, da Proteção e da Responsabilização.
Esta postura de secundarização do Patrimônio Cultural pode ser vista na qualificação dos empreendimentos em níveis e nos procedimentos (artigos 9, 11, 14 a 16, 18, 20, 21, 28 a 30, 33 a 35 e anexos I e II) necessários para os mesmos no que tange a avaliação e proteção de bens culturais. A existência de níveis de empreendimentos para os quais se excluem levantamentos arqueológicos prévios, restringindo o patrimônio arqueológico encontrado na área dos mesmos enquanto “achados fortuitos”, irá fatalmente levar à destruição, descontextualização e mutilação do patrimônio. O acompanhamento da instalação do empreendimento em caso da identificação de patrimônio cultural na ADA, associado a termos de compromisso assinados pelo empreendedor, não tem o mesmo valor técnico-científico dos levantamentos prévios de diagnóstico. Definir os procedimentos cabíveis à Arqueologia a partir da possibilidade de alteração de alocação de estruturas em licenciamento é claramente priorizar empreendimentos em detrimento do patrimônio, é estabelecer a viabilidade e implantação de estruturas impactantes a priori, tornando o processo de licenciamento no âmbito do Patrimônio Cultural um engodo.
Baseado na legislação e nas cartas patrimoniais (Recomendação Paris 1968, Laussane 1990, Veneza 1964, Nova Delhi 1956, Norma de Quito 1967) que versam sobre o patrimônio cultural, consideramos que o enquadramento de empreendimentos e as práticas previstas no que tange o patrimônio na IN contrariam os princípios científicos de preservação e gestão do patrimônio citados até aqui.
Ademais, tem-se definido em outros diplomas legais o enquadramento dos empreendimentos em classes, as quais não dialogam com os níveis previstos pela IN, e não os justificam. Essa incoerência na classificação dos empreendimentos entre os órgãos gestores irá acarretar na dificuldade de diálogo, comprometendo o processo de licenciamento.
A classificação em níveis de impacto não é adequada quando se trata de patrimônio cultural, uma vez que sua manifestação não se dá de forma regular e previsível, tendo dimensões particulares e contextuais específicas, não permitindo generalizações e estabelecimento de modelos de atuação a priori.
Pelo exposto, defende-se a necessidade de se manter todas as etapas previstas no processo de licenciamento em todos os tipos de empreendimentos.
4. Universalização do impacto X política da preservação in situ
A proposta de IN não coloca os elementos e critérios que determinam a inviabilidade de Preservação in situ. Considerando o princípio da Preservação in situ e a Carta de Lausanne (1990), que aponta que o processo seletivo envolvido na preservação de sítios deve estar fundamentado em critérios científicos de relevância e representatividade. Como não há consideração mínima da relevância dessa etapa na IN, atualmente inserida nos processos, ainda que omitida, no âmbito das Licenças prévias, o patrimônio arqueológico poderá se tornar dependente da proposição de preservação em situação na qual já é praticamente inviável, sob a ótica macro do Licenciamento Ambiental, na medida em que não são apontados estudos preliminares responsáveis pelo preenchimento da rubrica Diagnóstico.
A ausência de uma política de valoração, preservação in situ e a primazia do salvamento arqueológico sobre essa Preservação fere os atributos de continuidade e significação histórica, e submete aos interesses econômicos dominantes o direito constitucionalmente estabelecido à permanência e manutenção, em detrimento de ações políticas unilaterais que ferem os princípios colocados pela lei Federal 3.924 de 1961, a Carta de Paris (1968) e a Carta de Lausanne (1990), das quais o Brasil é signatário.
Desse ponto de vista, a ausência de prazo hábil para que os sítios arqueológicos sejam devidamente estudados em razão de sua vinculação direta aos cronogramas dos empreendimentos, dada pela IN, invertendo assim a periodização do Patrimônio pela periodização do empreendimento, contraria aspectos metodológicos fundamentais da pesquisa arqueológica e expõe esses bens à destruição, contrariando o princípio da Precaução e levando a uma visão ainda mais parcial do contexto arqueológico resgatado.
O artigo 29 inciso I prevê somente a minimização dos impactos, mas não considera de maneira contundente a possibilidade de que esses impactos não ocorram, dissimulando a possibilidade de preservação in situ e da ambiência dos bens culturais e arqueológicos. Como trata dos empreendimentos de nível IV, deve-se haver previsão de alteração dos projetos executivos.
A licença de instalação, em seu enquadramento no processo de licenciamento ambiental, é introduzida na IN sem que antes se tenha feito menção a qualquer tipo de avaliação de viabilidade ambiental/patrimonial de sua execução, legalmente abrigado na Rubrica do Diagnóstico. Desse ponto de vista, além de ferir a resolução CONAMA 01 de 1986, mantém a toada que prioriza os objetivos do empreendimento com prejuízos claros ao Patrimônio Cultural.
No Inciso I do artigo 32°, se considera possível a preservação dos sítios impactados pelo empreendimento, sendo que tal conciliação se apresenta impossível, considerando as reais possibilidades de realizar sua preservação caso sejam impactados. Tal posição reitera que os bens culturais mencionados no caput poderão sempre ser impactados, não cabendo medidas efetivas de preservação e adequação do empreendimento à sua existência. Tal afirmativa os submete às medidas mitigadoras, sob a égide da preservação, sem que, de fato, esta ocorra, já que não há clareza acerca da obrigatoriedade de sua manutenção nas condições prévias ao empreendimento.
No caso de achados fortuitos colocados pelo Art. 33, A IN pressupõe que qualquer bem identificado na implantação de empreendimentos de nível I e II é, ingenuamente ou propositadamente, obra do acaso, e não da omissão ou desconsideração da necessidade de estudos arqueológicos em suas áreas de influência. Parte assim, do ponto em que a área é amplamente conhecida e que achados arqueológicos são obra do acaso, desvios ou anomalias, sem que anteriormente se tenham feito estudos especificamente voltados à caracterização do potencial regional, atualmente sobre a rubrica Diagnóstico (Cf. Resolução CONAMA 01/86). Desse ponto de vista, a incerteza científica não pode ser usada para justificar e tampouco desqualificar o julgamento de baixo potencial arqueológico, ferindo abertamente o princípio da Precaução. A desconsideração de necessidade de estudos minuciosos preliminares à obtenção da LP deve ser revista e ajustada à legislação vigente e aos compromissos assumidos acerca do Patrimônio Cultural pelo Brasil junto à comunidade internacional.
Além disso, quando do achado fortuito, já terá ocorrido impacto ao sítio durante a implantação nos casos dos níveis de que trata o caput, ferindo a Lei 3.924 de 1961 onde se determina que estudos minuciosos devem ser realizados antes que seja permitida a sua supressão ou mutilação. Uma vez impactado, independentemente de sua relevância e significância cultural, já está determinada a obrigatoriedade de seu resgate (inciso II item d), sem que se tenha avaliado a efetiva necessidade de relocação do empreendimento diante dos critérios colocados pelas cartas patrimoniais, em especial a Recomendaçãode Paris (1968). Outrossim, reiterando a já apontada afronta ao princípio da Precaução, e também ao da Preservação in situ. Esse artigo deveria ser suprimido e ajustados os níveis dos empreendimentos visando a ampla proteção e salvaguarda dos sítios, independentemente do desconhecimento anterior de bens arqueológicos na área.
Em relação ao artigo 48, o comentário apresentado orienta os técnicos do IPHAN que a preservação in situ só poderá ocorrer na AID, sugerindo que na ADA tal medida não poderá ser aplicada, com priorização da instalação do empreendimento. Tal medida contraria as cartas patrimoniais e legislação vigente, pois leva à sugestão de que todo sítio na ADA terá de ser resgatado, em prejuízo da alteração dos limites dessa área ou do projeto executivo do empreendimento de modo a viabilizar a proteção de sítios arqueológicos. Assim, a destruição dos sítios estaria estabelecida pelo empreendedor e seu empreendimento, antes que o processo de seleção para a preservação possa ser cientificamente embasado. Nesses termos, a preservação dos sítios arqueológicos estaria condicionada ao interesse ou não da instalação de empreendimentos sobre a área que ocupa. Tal medida contraria a Constituição Federal e as Cartas Patrimoniais, das quais o Brasil é signatário, como a Carta de Lausanne (1990), supracitadas.
5. Submissão dos arqueólogos e dos projetos de salvamento aos prazos da LI
A aprovação do programa de gestão do patrimônio Arqueológico para a obtenção da Licença de Instalação (LI) submete as pesquisas ao cronograma dos empreendimentos, como já se observa nas práxis atuais. Os salvamentos, quando estritamente necessários, deveriam ter início antes da obtenção da Licença de Instalação, conferindo segurança científica e técnica à Licença de Instalação do empreendimento. A forma como a IN apresenta a questão mantém a submissão das pesquisas ao ritmo de instalação do empreendimento, e leva à necessidade de apresentação de relatórios parciais. Tal medida afronta as recomendações das Cartas Patrimoniais, principalmente a de Paris (1968), acerca dos prazos e graus de certeza necessários ao processo decisório anteriormente mencionados.
O artigo 39 deve ser alterado para considerar somente as medidas de longo prazo no que tange à gestão do Patrimônio, com o devido remanejo da consecução salvamento como condição para obtenção da LI, e não da LO (Licença de Operação), de maneira a garantir a devida antecedência dos estudos ao início das obras, conforme orienta a Carta De Paris (1968). De outro modo, os sítios estarão expostos aos impactos durante a instalação do empreendimento à revelia da posição do Arqueólogo, como já vem acontecendo nos licenciamentos ambientais, sem que os empreendedores sejam justamente punidos por tal ação, sobrando aos arqueólogos o ônus por tais impactos. É preciso criar instrumentos que efetivem a proteção e salvamento dos sítios antes da obtenção da Licença de Instalação pelo empreendedor, sem que o resgate seja caracterizado por condicionantes a serem cumpridas após obtenção da Licença, como já vem ocorrendo e resultando em dano irreversível aos sítios arqueológicos.
Além dos possíveis impactos ao patrimônio, os trabalhos arqueológicos durante a fase de instalação/operação do empreendimento submetem os arqueólogos a situações de alto risco à sua integridade física, contrariando todas as Normas Regulamentadoras de Segurança e Saúde do Trabalho, uma vez que este terá de conviver em meio a maquinários pesados, desmontes de rocha entre outros riscos.
6. Consideração parcial da AID e desconsideração da AII no processo de avaliação de impacto
A proposta de IN suprime as relevâncias das áreas de influência direta e indireta nas avaliações de potencial e de impacto ao patrimônio arqueológico. Tal medida ignora a importância do contexto arqueológico regional e sua participação nas avaliações de relevância e significância integrada dos sítios arqueológicos. Tais análises devem ser fundamentadas na participação das escalas regional e local na constituição histórica e arqueológica dos vestígios. Tal supressão limita a avaliação dos impactos cumulativos e sinérgicos dos empreendimentos, e impede a articulação contextual e integrada dos bens culturais, assim como a indicação de potencial arqueológico nessas áreas, e sua composição em diversas escalas. Nesses termos, o respeito às áreas de influência já amplamente aplicadas nos licenciamentos ambientais visa suprir exatamente essa problemática.
7. Necessidade de definição das responsabilidades sobre a permissão de pesquisa compartilhada: empreendedor e arqueólogo são solidários na portaria de autorização;
Portaria conjunta não define as responsabilidades, o que deixa clara a diminuição da autonomia do arqueólogo sobre os processos junto ao órgão.
O artigo 44 não é admissível do ponto de vista profissional e da legislação patrimonial vigente. O fato do empreendedor ser considerado permissionário insere a incerteza do quanto ele pode participar, influenciar e interferir em todo o processo de pesquisa e nas medidas envolvidas. Nesses termos, a participação do empreendedor como permissionário insere a parte interessada nos estudos do Licenciamento Ambiental. A nosso ver, tal medida submete o arqueólogo completamente a esses interesses, ferindo os princípios de idoneidade técnico-científica e legitimando a ação coercitiva dos empreendedores. A resolução de tal questão reside na atribuição de limites à atuação do empreendedor nos estudos, por meio da proposição de critérios claros de participação e responsabilização.
Art. 46° Sendo o empreendedor permissionário solidariamente, se deveria estipular e exigir, de modo claro, sua idoneidade técnico-científica ou suas atribuições como detentor de permissão, respeitando a capacitação do arqueólogo permissionário, ao qual estaria sujeito. O formato atual da questão na IN dá ao empreendedor liberdade de interferência no processo e nos estudos, exclusão sumária do arqueólogo que não atende aos seus interesses, e centra nesse profissional todas as responsabilidades e ônus de provas, inclusive aquelas que fogem ao seu real compromisso, deixando o arqueólogo ao bel-prazer da demanda do empreendedor, em detrimento do patrimônio arqueológico, que a legislação trata como de maior interesse difuso e coletivo. Devem ser discutidos instrumentos para culpabilização e responsabilização do empreendedor nesse âmbito, a serem inseridos na IN, ao mesmo tempo em que se suprime a permissão a esse interessado, legando aos arqueólogos sua liberdade profissional e técnica.
Além disso, o art. 45 e seus incisos institucionalizam a submissão do arqueólogo coordenador aos interesses do empreendedor, que pode substituí-lo ao longo do processo sem sua própria anuência e sem que haja medidas claras que regulem a substituição do arqueólogo. Nesses termos, deve ser revista, suprimindo o “ou” por “e”. Dessa forma, com a anuência do arqueólogo, e a proposição de nova metodologia de pesquisa que deva ser mais abrangente e criteriosa, seria possível a substituição. Porém, para tanto, devem ser estabelecidos critérios para julgar se a nova metodologia realmente supera os limites da anteriormente proposta, eliminando a incerteza de fatores políticos e interesses econômicos que poderão incidir sobre o coordenador técnico e sobre a execução do projeto.
8. Assimetria de restrições de concessão de portaria entre prática de Acompanhamento Arqueológico e Programa de gestão do Patrimônio arqueológico
O Artigo 48, que versa sobre a impossibilidade do arqueólogo coordenador ou arqueólogo coordenador de campo obter mais de uma portaria ou participar de outras equipes de pesquisa, denota desequilíbrio com os demais que tratam da presença do arqueólogo coordenador, já que a execução dos Programas de Gestão do Patrimônio Arqueológico se coloca como tarefa mais complexa e duradoura que o acompanhamento.
De outro modo, e de forma ainda mais grave, o artigo 48 ainda fere frontalmente a Constituição Federal em seu artigo 5° e também no 23 que dispõe que “Cada um tem o direito ao trabalho e a escolher livremente sua profissão; a receber o salário que lhe permita viver, a ele e a sua família”. A partir do momento em que o IPHAN veta o direito ao trabalho ao arqueólogo, sem que tal intervenção seja determinada por lei, ele inviabiliza o livre exercício de sua profissão e o seu sustento. Na forma como se apresenta, a proposta de Normativa só vem a beneficiar as grandes empresas e inviabilizar o trabalho das pequenas empresas e profissionais autônomos. A normativa também é uma afronta direta à capacidade intelectual dos arqueólogos coordenadores que são julgados previamente, como incapazes de gerirem mais de um projeto ao mesmo tempo.
Ademais, questiona-se a eficiência do IPHAN em cumprir os prazos de publicação das portarias, uma vez que a morosidade será mais um fator que impedirá o exercício da profissão.
9. Sobre a deliberação da capacitação técnica da equipe
A IN, entre outras contradições jurídicas, propõe em seus comentários a atribuição de quem é arqueólogo hoje no Brasil com base no ofício circular 01/2013/GAB. Como este mesmo ofício admite, não está entre as atribuições do IPHAN definir quem é arqueólogo e, para tanto, este faz suas definições contrariando sua própria constatação. Entendemos que é necessária uma definição mínima de quem pode atuar, mas esta não cabe ao IPHAN.
10. Reservas técnicas
O IPHAN não apresenta contrapartida, no que tange ao Artigo 50, no sentido de fomentar a criação das reservas regionais, locais e nacionais, sendo sua constituição de interesse único das instituições declaradamente desejosas de receber tais depósitos, conquanto adotem procedimentos padronizados pelo órgão. Para tanto, recomenda-se a consideração da obrigatoriedade de fomento e de criação de coleções regionais destinadas a receber todos os bens arqueológicos oriundos de pesquisas nessas regiões por parte do poder público, reforçando o princípio da Vinculação dos Bens Culturais e unificando acervos correlatos numa mesma reserva.
11. Quais são os parâmetros para priorização das áreas?
O artigo 9 versa sobre a abertura do processo administrativo para as manifestações do IPHAN no âmbito do licenciamento ambiental. No inciso III, é mencionada a priorização da área de pesquisa em prol de empreendimentos. Nesse caso, quais são os parâmetros para a priorização? Qual seria a política adotada com relação à sobreposição de portarias de pesquisa acadêmica e de portarias voltadas para o licenciamento? O termo carece de esclarecimentos e regulação específica na IN.
12. Dúvidas sobre a responsabilidade do IPHAN para os bens de nível estadual e municipal
Sendo o IPHAN, órgãos patrimoniais estaduais e municipais corresponsáveis solidariamente pela gestão do patrimônio Cultural, conforme aponta a Constituição Federal, o IPHAN não pode se eximir da responsabilidade sobre o patrimônio acautelado em todas as instâncias. Cabe também instar os órgãos patrimoniais estaduais e municipais a se pronunciarem a respeito do patrimônio acautelado em suas esferas.
13. Discutir a validade e emprego dos termos de compromisso;
De acordo com IN e como anteriormente apontado, para os empreendimentos de nível I e II, prevê-se um termo de compromisso assinado pelo empreendedor atestando que o mesmo comunicará o órgão licenciador caso sejam identificados patrimônios culturais na ADA do empreendimento. Tais termos seriam assinados por pessoas que não apresentam idoneidade técnico-científica, ou pessoas que apresentam vínculo direto com o empreendimento, não havendo nenhuma garantia ou segurança de que não haverá dano irreversível ao patrimônio cultural.
14. Tombamento
É para nós surpreendente, para não dizer maquiavélica, a previsão de inclusão de empreendimentos, mesmo de nível máximo de impacto, em áreas tombadas e, consequentemente, de preservação. O decreto Lei nº25 de 1937 reza em seu artigo 17 que “as coisas tombadas não poderão, em caso nenhum (grifo nosso), ser destruídas, demolidas ou mutiladas...”. A previsão (e consequente permissão) de empreendimentos nestas áreas pela IN, fere frontalmente todas as considerações de preservação além de diretamente o dito decreto.
15. Educação Patrimonial
Nos comentários colocados após o artigo 41 no Capítulo III da IN, está destacado que não será necessária a educação patrimonial nos empreendimentos de níveis I e II, substituída por ações de divulgação. Ações de divulgação não são suficientes para que o patrimônio cultural seja reconhecido considerando os interesses de públicos diversos. A educação patrimonial é um instrumento para a construção conjunta de conhecimento, compartilhamento de saberes e lógicas diversas, identificação de patrimônios culturais de forma conjunta com os públicos envolvidos e tomada de medidas visando a preservação do patrimônio. Neste sentido, ressaltamos também a importância do levantamento oral junto às comunidades afetadas, atividade que integra não só o registro de informações sobre o patrimônio material, mas também sobre o imaterial, resultando na produção de conhecimento sobre a história da região, sobre os saberes e fazeres de grupos étnicos e sobre a relação das pessoas com o patrimônio. Consideramos que a educação patrimonial também deve ser tratada como um projeto de pesquisa, deve estar presente desde o início do projeto de licenciamento e não deve ser excluída de nenhum dos níveis de empreendimentos.
16. Homologação de cavernas
Em 2008, foi publicado o polêmico Decreto 6.640, que estipula a necessidade de valoração das cavidades subterrâneas. Entre outros critérios, o decreto acrescenta, entre os itens a se valorar, o Patrimônio Cultural. No entanto, não há neste Decreto qualquer menção quanto aos procedimentos e parâmetros a esta valoração, e não há por parte do IPHAN qualquer comentário ou regulamentação relacionados a estes. A valoração, na grande maioria das vezes, é feita por não arqueólogos, o que coloca em grande risco o patrimônio arqueológico. A atual proposta de IN se exime de apresentar os procedimentos e parâmetros para esta valoração, mantendo-a no limbo em que se encontra.
***
Diante de tão obtuso e subterrâneo esforço de elaboração da proposta de IN pelo IPHAN, da deliberada e aberta intenção de privilégios políticos e econômicos dados pelo documento e da negligência evidente e violação à Legislação Federal vigente, às Cartas Patrimoniais e aos princípios técnico-científicos adotados amplamente pela Arqueologia, os arqueólogos que subscrevem, reunidos em assembleias voltadas à discussão da norma, realizadas nos dias 24 e 29 de setembro na cidade de Belo Horizonte na Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais, no auditório Prof. Luiz Bicalho, que envolveram profissionais Pós-Doutores, Doutores, Mestres e estudantes de Graduação, e os demais que subscrevem, entendem que as bases fundamentais de elaboração da IN não são as próprias do saber científico e gestão patrimonial, não sendo possível em nenhuma instância sua readequação ou remodelamento no prejuízo de incorrer inevitavelmente a uma continuidade dos mesmos problemas que ela suscita.
Dito isto, propomos como alternativa um novo processo de debate, aberto e conjunto entre membros da sociedade civil, órgãos governamentais ligados ao licenciamento ambiental, diferentes instâncias do Ministério Público, SAB e demais profissionais e associações, sejam estas empresas, ONGs, ou OSCIPs, sem a primazia de uma das partes em detrimento das outras, como ocorrido na consulta isolada à SAB, tomada prematuramente como único órgão representativo dos profissionais de arqueologia do Brasil.
Acreditamos que o novo debate deverá ter como eixo principal a reestruturação global do processo de licenciamento ambiental, de modo a adequar plenamente todas suas instâncias às dificuldades encontradas sem um detrimento obrigatório ao patrimônio. Como esperamos que tenha ficado claro ao longo deste presente documento, os maiores entraves hoje existentes no licenciamento são em sua imensa maioria decorrentes da morosidade burocrática e falta de comunicação entre as diferentes instâncias e órgãos licenciadores, que incidem em atrasos e custos gigantescos decorrentes destes.
Ao contrário do aventado por diversas partes na imprensa e afins, os custos das pesquisas preventivas nos licenciamentos, do ponto de vista financeiro e dos cronogramas, são predominantemente muito inferiores aos custos gerais das obras de engenharia e de vários estudos técnicos envolvidos, como projetos executivos. A nosso ver, os atrasos e altos custos derivam diretamente de dificuldades inerentes aos órgãos de gerir as demandas do Licenciamento Ambiental. A demora na entrada do IPHAN nos processos, que depende de terceiros para que atue, é, ao nosso entendimento, tão ou mais danosa quanto as próprias dificuldades inerentes ao estado atual de sucateamento desta mesma instituição.
Assim, vemos como necessária não só uma renovação dos quadros e estrutura do IPHAN, um ponto indiscutível e imprescindível mas uma revisão plena de seu papel atual. A inclusão do licenciamento de bens culturais não deve se manter em seu presente estado de anexo aos estudos ambientais, sendo necessária sua equiparação nos momentos de entrada e realização dos estudos de impacto.
Como sugestão, acreditamos que os processos de licenciamento passem a existir sobre uma única plataforma integrada de abertura e divulgação de tomadas de decisões. Com um encaminhamento único de abertura, em que a parte interessada acionaria uma plataforma integrada, que ligaria todos os órgãos pertinentes, as informações se dispersariam automaticamente aos órgãos licenciadores, independente da ação de seus integrantes. Caberia assim a esses órgãos a disposição sobre as partes que lhes respectivamente cabem e apenas a elas, sem a delegação de primazias ou responsabilidades indevidas em nenhum momento do processo. Não só isso, como também a entrada concomitante e análise simultânea facilitaria e agilizaria todo o processo, colocando, por exemplo, os estudos de bens culturais em seu tão necessário espaço dentro das análises iniciais de viabilidade dos empreendimentos, e não apenas nas etapas de concretização e finalização das obras.
Também acreditamos que os processos de abertura deveriam ser claros, transparentes e acessíveis a todos de forma fácil e simples, ou dito de outra forma, com todas suas etapas e pareceres dos órgãos responsáveis disponíveis imediatamente em sítio eletrônico. A clareza e fácil acesso às disposições da administração pública são princípios básicos mundialmente reconhecidos, e adotados nas mais diferentes instâncias e locais. Sua realização garante à população o poder de contestação imediata a todo e qualquer encaminhamento governamental. Entendemos que o sistema atual e o proposto na Instrução Normativa não condizem com estes propósitos, solidificando uma aura de obscurantismo na tomada de decisões que beneficia apenas e somente apenas aqueles capazes de exercerem pressões de força maior para garantirem a efetividade de seus interesses, fortalecendo a corrupção e alijando os mais fundamentais princípios democráticos estabelecidos pela Constituição.
Seguindo a ideia de que o patrimônio cultural é um bem não renovável e insubstituível em sua particularidade, e imprescindível para o fortalecimento de identidades e o reconhecimento de processos sociais de desigualdade e dominação, acreditamos que sua proteção se faz uma preocupação de primeira grandeza de todo o País, responsável para com seus cidadãos.
Finalizando, esperamos que nossas manifestações possam, em conjunto com os esforços de outros grupos interessados, permitir uma abertura e diálogo verdadeiramente democrático dos temas tratados, entendendo o patrimônio cultural como um bem coletivo, e o direito a seu acesso e preservação como uma obrigação pétrea do Estado. Não entendemos outra maneira que a viabilização do cumprimento dessas obrigações possa vir a ocorrer, do que por meio de sua construção coletiva, aberta e transparente.
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